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理论研究

增强民主党派民主监督实效的对策研究

2016年3月30日  1126次

    胡帆

    摘要:虽然随着我国现代政治文明的不断进步与发展,政党监督在我国民主政治中的作用和优势日益凸显。然而,民主监督仍是当前民主党派工作中的薄弱环节,存在诸多不足和问题,通过深入分析制约其发展的各种因素,针对民主监督意识的缺乏、内外部环境的不利和运行机制的漏洞,总结提出提升民主党派民主监督实效的对策,以推进民主党派民主监督制度化、规范化、程序化进程。

  关键词:民主党派 监督实效 对策

  政党监督是民主政治建设的重要环节,是对权力进行有效制约的重要方式。在多党合作的制度框架下,民主党派无论是对处于执政地位的中国共产党,还是对整个国家的富强、民族的复兴都具有重要意义,民主党派民主监督可以对执政党的权力和执政方式进行有效的监督制约,从而惩防政治腐败,减少国家政策失误。然而,民主监督仍是当前民主党派工作中的薄弱环节,存在诸多不足和问题。因此,通过深入分析制约其发展的各种因素,针对民主监督意识的缺乏、内外部环境的不利和运行机制的漏洞,总结提出提升民主党派民主监督实效的对策,以推进民主党派民主监督制度化、规范化、程序化进程。

  一、民主党派民主监督履职实践中存在的问题

  从中国政党制度的设计初衷分析,民主监督是民主党派存续的重要理由,然而在政治实践过程中民主监督职能发挥作用情况并不理想,存在诸多问题亟待解决。

  第一,民主监督意识缺乏。

  主要表现:一是民主监督主体“不敢”监督、“不愿”监督;二是民主监督客体“不理解”监督、“不配合”监督。从制度设计的角度而言,中国特色社会主义政党制度在理论上没有任何问题,但在政治实践过程中,民主党派作为民主监督主体出现了政党意识不够强,监督热情不够高,缺乏对民主监督价值与意义地深刻理解和认识,民主党派组织及其成员个体在履行职能时存在着畏难情绪等问题,这些问题对民主党派民主监督职能的发挥产生了很大影响。

  目前民主党派具有自由的政治空间,独立的组织建设,但是在干部选拔任用、办公经费调拨、物质条件保障等方面,仍然依赖于执政党的支持,提出不同意见或进行尖锐批评有可能得罪领导,影响党际关系团结和谐,顾及民主党派利益或个人自身发展,怕越位、怕得罪人、怕担风险的心理造成民主党派及其成员民主监督意识的自我淡化。在民主党派成员中有一些人认为:中国特色政党制度决定了民主党派不可能成为现实权力结构的制约者,只能是执政党的亲密朋友与合作者,那么民主党派民主监督就只能是“虚置”而已。在现实中,民主党派提出的意见或建议,执政党往往答复敷衍,很难产生实际效果,因此“提了也是白提,索性不要提”。正是由于这样消极情绪的存在和蔓延,对民主党派履行民主监督职能产生了负面效应,在高层协商座谈会、谈心会上,面对党政主要领导民主党派没有表达不同意见、提出批评的勇气,在提案议案、视察调研、社情民意中,有关民主监督的内容更是笔墨少有。

  作为民主监督客体的执政党,尤其是各级地方党政领导对民主监督缺乏应有的了解和深刻的认识,存在着不愿接受监督、不配合监督、不支持监督等问题。当前,有的地方领导干部和国家公务人员漠视民主党派的民主监督,认为目前具有法律约束力的监督形式已经不少,民主党派的民主监督无足轻重,可有可无;还有的地方党政领导干部,觉得权力一旦受到监督就是对其不信任,认为民主党派既然接受共产党的领导,就不应该监督共产党;也有的领导干部设置障碍,阻挠民主监督工作正常开展,甚至个别人还对履行民主监督职能的民主党派及其成员进行打击报复等等。一些地方的重大决策和重要人事任免,往往是在决定公布前执政党突发性地向民主党派征求意见,民主党派没有充分酝酿和准备的时间,来不及认真研究,结果导致民主监督职能无法得到有效发挥。因此,民主党派民主监督职能发挥有效性如何,与执政党地方领导的主观态度有着很大关联,其重视程度、落实措施都对民主监督效果产生重要影响。

  第二,民主监督环境欠佳。

  目前,我国的社会主义民主政治建设正在有序推进,我国的权力制约和监督体制尽管已经初具规模,自成一体,但还不够成熟。民主党派民主监督职能有效性发挥不足,在很大程度上受到权力制约和监督体制不完善的影响,而民主的发展是完善权力制约和监督体制的一种重要支撑。由于受到封建专制政治的长期影响,我国民主制度尚不完善,民主观念尚未普及,公民对权力普遍有顶礼膜拜的心理。因此,“现有民主政治水平难以支持实效的政治监督,这是我国当前政治监督乏力、腐败现象严重蔓延的根本原因所在”[1]。在民主氛围如此欠佳的社会环境中,民主党派民主监督难以有的放矢就可以理解了。

  从内部环境看,在民主党派的日常工作中,他们把主要精力和工作重点放在参政议政、社会服务和调查研究这三个方面,工作突出,成绩显著,投入到民主监督工作的人力和精力非常有限。在每年工作报告中很少将民主监督内容单独列出提及,多数情况是融入到参政议政工作中笼统论述,或者避重就轻一笔带过。另外,民主党派部分基层组织涣散,一些成员游离于组织之外,大部分活动仅集中在个别领导身上,组织内部缺乏凝聚力。由于受到民主党派发展成员的界别限制,民主党派成员大多数是某一专业领域的工作人员,成员职业呈现出一定的趋同性,科技、教育、文化、卫生领域事业单位比较集中,党政机关公务人员很少,在知识结构上偏重于专业性。加之大批新发展的成员缺乏从政经验,社会活动经历少,在某种程度上对民主党派民主监督整体质量和水平产生了一些影响。

  从外部环境看,由于民主党派民主监督属于非权力监督,不具有法律的约束力,因此人们往往难以理解其作用和价值所在而被忽视。在我国现有权力监督体系中,人大监督、行政监督、群众监督和舆论监督,都不会对共产党的执政地位构成直接的现实威胁。然而,鉴于西方竞争性多党制下的现实例证——执政党与反对党之间相互攻击、相互倾轧,使很多人对政党监督心存顾虑,担心过多倚重民主党派民主监督会给共产党的执政领导带来负面影响,因此不主张强化政党监督。当前,由于社会宣传广度、深度和力度不够,民主观念尚未深入人心,很多人对民主监督缺乏了解和认识,甚至有人不知其为何物。

  中共执政党,尤其是基层党委和政府,工作目标和重点以地方 GDP 为首,只要经济上去了,其他事情都不重要。此外,由于地方党政领导频繁的人事变动,即便领导主观上对民主监督能够加以重视,但因其工作的重点和注意力都集中到各项量化考核的目标任务上,因此对民主党派民主监督的重视就难以落实到实际行动之上。

  第三,民主监督形式单一。

  目前,通过在政协会议发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议,是被民主党派广泛采用的一种民主监督形式。但是,他们一般都是在唱“赞歌”之后简要地提出几点意见或建议,涉及深入分析的内容很少,提出的对策都是宏观层面,可以说咨询功能发挥有余,反馈功能和警示功能体现不足。监督的内容大多数是有关经济建设、区域发展、社会民生等方面,少有提及政治性内容,监督视角不够宽泛,往往过多局限于事务监督之中,难以体现政党监督的特质。

  应邀担任司法机关和政府部门的特约人员是民主党派民主监督履职实践中的另外一种主要形式,民主党派成员通过政府聘请担任各类特约监督员,进而对执政情况进行监督检查。但如今采用这种民主监督形式,出现了主宾倒置的现象,这使特约监督工作的客观公正性受到影响,甚至遭到破坏。民主党派成员应邀担任特约监督员,大多数以个人身份参加监督活动,其所属民主党派组织介入很少,作用甚微,影响了民主党派民主监督的整体效能。特约监督员工作缺乏机制保障,管理比较散乱,甚至各民主党派对其成员担任特约监督员的情况也不够了解,统一性和组织性不强。

  二、制约民主党派民主监督职能发挥的因素分析

  当前,在党际监督政治实践中,民主党派民主监督确实存在着监督乏力和效能偏低的问题。造成这种情况的原因是多方面的,既有意识层面的,也有制度层面的,既有外部环境和客观条件的制约,也有民主党派自身的因素,并且相互之间既有联系又有交叉。

  第一,历史因素:民主监督职能被漠视并遭受挫折。

  中国根深蒂固的封建专制主义政治文化传统的影响,使权力制衡机制的建设被忽视。“任何一种政治制度,无不受着历史积淀下来的法外习惯的深深影响”[2]。中国有着几千年封建专制的历史,是一个比较缺乏民主历史和法治传统的国家,这种封建专制传统对执政党的影响表现比较明显,对民主党派也是无法避免的。中国古代重人治、轻法制,重内部监督、轻外部制衡的传统对我国监督制度的发展产生了深远影响。长期的封建专制统治形成了皇权的专制性和民众的臣服性两种极端的价值取向。“这样一种政治文化的顽强遗存,与民主化的现代政治过程、政党制度的发展要求是背道而驰的”[3]。从根本上说,则是我国还处于社会主义初级阶段,尚未完全实现由封建传统社会向现代化社会的转型,特别缺乏充分发展的社会主义市场经济这一现代社会主义民主赖以依存的经济基础。

  在我国多党合作历史上民主监督遭受挫折,使民主党派在履行民主监督职能时思想上存在着顾忌。早在 20 世纪 30 年代,中国共产党与各民主党派就已经建立了合作关系,随着抗日战争的胜利和解放战争的发展,这种合作关系越来越密切、越来越成熟。直到 1949 年 10 月中华人民共和国成立,中国共产党代表广大人民群众的利益执掌国家政权——成为执政党,曾在中国政治舞台上长期处于在野地位的各民主党派才转变成为参政党。建国初期,中国共产党面临着建立和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、建设新中国等一系列紧迫而重要的任务,各民主党派衷心拥护并积极投身其中,通过参加各级人民政权的工作,参与国家大政方针、经济文化建设和统一战线中重大问题的政治协商,与中国共产党一起实践着多党合作制。这个时期,各民主党派的实际状况与履行民主监督的政治职责存在一定的差距:政治纲领与新形势、新任务不符;组织结构混杂松散、成员较少等问题,都是当时迫切需要解决的。

  反右斗争扩大化到文革期间,民主监督受挫中断。1957年以后,民主党派民主监督受到来自执政党内错误思想的抵制,民主党派的价值与功能受到了很大的怀疑。1957年4月,整风运动开始,中共中央发布《关于整风运动的指示》后,毛泽东邀请民主党派负责人谈话,真诚地欢迎民主党派帮助中共整风。各民主党派响应号召,向中共提出了大量意见甚至是尖锐的批评。由于“左”倾错误指导思想日渐升温,把民主党派对共产党的民主监督误认为是恶意攻击,由党内整风转向反击右派。随着反右斗争不断扩大化,使民主党派受到严重伤害,一大批学有专长的知识分子和富有经营管理经验的工商业者长期遭受委屈和打击。反右斗争潮刚退,各民主党派整风交心运动又起,“左”倾错误指导下的中共中央急切要求各民主党派实现由资本主义到社会主义立场的根本改造,各民主党派的正常工作和组织发展被迫停止,监督更是无人敢言。虽然“文革”结束后,国家成功实现了拨乱反正,对民主党派的错误认识得以纠正,但其遭遇的这些挫折严重打击和损伤了民主党派成员的积极性。时至今日,民主党派对执政党的民主监督之所以比较薄弱,不能不说与这个历史上的政治隐痛有很大关系。

  第二,现实因素:民主监督应有地位与作用失衡。

  中国政党制度体系中,民主党派与执政党的法律地位是平等的,中国共产党依法执政,民主党派依法参政,中国共产党与民主党派是领导和自觉接受领导的关系。随着社会主义民主和法制建设的加强,我国已经逐步建立了多层次的社会主义监督体系,民主党派民主监督是其中的重要组成部分。与其他监督形式相比较,民主党派民主监督具有公正性、科学性和灵活性的特点,充分发挥这些优势,加强民主监督与其他监督之间的相互联系与合作,可以弥补权力监督留下的空缺,提高我国监督体系的整体效能。因此,民主党派民主监督必须坚持监督组织的党派性、监督内容的政治性和监督的高层次性,作为来自外部的、相对独立的“异体”监督成为人所共求的必需品。

  民主党派作为中国政治舞台上的一支重要政治力量,具有地位超脱、智力集中、联系广泛的特点和优势,对于建设社会主义民主政治具有不可替代的作用。民主党派在履行民主监督职能过程中,弘扬民主和法治精神,对违反民主原则和法治原则之政治现象进行遏制和批判,能够有力地推动中国政治的民主化、法治化和文明化进程。民主党派居于民主监督的主体地位,这种监督的主体地位既是一个国家政治制度的反映,在一定程度上也是一个国家民主政治建设和政治文明的体现与反映。然而,在现实中民主监督在民主党派与执政党构成的中国政党制度中的应有地位、在中国特色社会主义监督体系中的应有地位、在中国特色社会主义民主政治发展中所处的地位与其相对应的作用存在着一定的差距。张国庆(2004)研究表明,参政党在我国的“社会政治法权主体中处于较低的位序”。在我国的多党合作实践中,共产党与民主党派着力于构建团结、合作的关系构架,对民主监督中各自的定位则关注得较少。从执政党方面看,更多倚重民主党派“人才库”、“智囊团”的作用,而较少提及其“晴雨表”的作用,影响了民主监督的制度化和规范化建设。从民主党派对自身的定位看,更多地把自己定位为与中国共产党通力合作的亲密友党和联系各方面群众的桥梁纽带,而绝不是现实权力结构的监督制约者。因此,民主党派往往把工作的重心放在参政议政方面,民主监督因实践的困难而受到忽视。从监督效果的对比分析看,民主监督影响力明显不如舆论监督大,与人大监督、司法监督、行政监督等比较,则更是处于弱势。

  第三,机制因素:运行机制存在许多漏洞。

  “制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”[4]。我国政党制度中互相监督的制度设计是有原则性的,但在具体实践中,我们可以看到其制度设计体现的主要是监督中共的初衷和最直接的缘由还远未实现。目前,民主监督主要是寓于政治协商和参政议政之中得以实现,这确实也是其实现的一个现实的主要渠道。由于政党制度以及其他民主政治制度的制度化、规范化和程序化水平还比较低,民主监督在总体上还缺乏有效的实施形式、严格的运行规范和程序加以保障,使民主党派民主监督制度设计和现实运行状况存在着一定的落差。

  一是缺乏规范的运行程序,即制度系统有漏洞。虽然在总的原则和具体的参政议政、民主监督的途径与方式上有了相关规定,但在监督的形式、程序、责任和反馈等方面缺少实施细则,尤其是民主党派对执政党和政府的监督缺乏具体的法制保障。因此,民主党派在对执政党和政府进行实质性和深层次的监督时,就往往会碰到法律依据不足的问题。这使民主党派在进行监督时束手束脚,软弱无力,严重影响了监督主体的积极性和监督工作的实际效果,导致监督的盲目性和随意性。

  二是缺少专门的监督平台,即组织系统有漏洞。据调查,目前各级民主党派组织基本都设有调研处和参政议政委员会,但目前几乎没有一级民主党派组织建立了专门的监督工作部门和管理机构,而且民主党派民主监督的主要渠道人民政协和人民代表大会中也唯独没有设立专门行使监督的委员会。

  三是缺少对监督行为本身的监督和评估,即评估系统有漏洞。评估是对监督绩效的考核,这是任何管理行为中不可缺少的环节。没有预期目标和评价标准,也就无法检验成效、区分优劣和发现问题,内在动力就不能激发出来。

  因此,构建一个完整的民主监督运行机制,必须要有与之配套的程序、方法等平台保障体系,并在实施过程中通过制度、组织、媒介和评估等相关运作系统来完成。

  三、提升民主党派民主监督实效的对策建议

  通过前面对民主党派民主监督履职现状的分析来看,民主党派民主监督效果与人们的期望值存在一定的差距。历史因素、现实因素、机制因素在一定程度上制约着民主党派民主监督职能的有效发挥。下面试从优化监督环境、完善政党体系、健全运行机制三个方面提出对策建议,以期解决民主监督乏力的现实问题。

  当前,提升民主党派民主监督实效的总体思路是:加快社会主义政治文明建设进程,坚持多党合作的政治准则,推进民主党派民主监督的制度化、规范化、程序化,即坚持和完善现有的民主监督形式,对民主监督工作中较为成熟的方法和经验及时总结推广运用,并借鉴西方国家在政党监督方面的思想和做法,进行积极稳妥的改革与尝试,逐步提升民主监督的约束作用。

  (一)加快社会主义政治文明建设,营造良好的监督氛围。

  社会主义政治文明是以人民当家作主为本质特征的政治文明。民主党派民主监督是一种政党之间通过民主的方式,以政党组织行为实行的监督,其实质是人民民主的生动表现,是人民民主政权自我完善的一支重要力量和环节,也是保证社会主义民主政治建设健康有序进行的根本条件,在政治民主化中起着一般群众团体不可替代的作用。从某种意义上讲,“民主党派民主监督作用的大小直接反映着我们国家民主的程度”[5]。民主党派民主监督是社会主义政治文明建设的重要政治资源,是社会主义政治文明的一个重要标志,也是实现社会主义政治文明、走中国特色社会主义政治发展道路这一根本目标的重要途径。

  第一,正确处理传统政治文化的现代化转型。

  文化是制度之母。根据阿尔蒙德观点,“政治文化是被内化于该系统居民的认知、情感和评价之中的政治系统”[6]。中国传统政治文化是一种以自然主义精神为主导,以感性经验主义为核心的政治文化,这种有着几千年连绵不断血脉的政治文化体系带有极强的自在性、重复性、稳定性、保守性和惰性等特征。基于传统政治文化自身的特点,结合中国社会历史条件的发展变化,我们应该坚持固本与开新相结合,从而实现传统政治文化的现代化转型。

  要注重对历史文化传统的继承和发扬,客观对待传统政治文化,努力消除其中的封建余毒,坚持“古为今用”的原则,对其进行全面而具体地科学分析,在马克思主义的指导下,正确认识和选择其现代变革方式。

  要通过主流文化引导,自上而下推动传统政治文化转型,执政党依靠国家权威、教育资源和社会舆论导向,将公民的政治意识纳入现代民主的轨道,加强现代民主政治理念的社会化,营造参与型政治文化。因为“一个参与型的政治文化自然是保持民主制的理想土壤”[7]。

  要注重吸收人类政治文明发展的成果,如民主意识和法制精神,学习西方理性文化强调改变、超越和创新对我国民主监督制度建设强调理性、契约和法治的运作机制,构建中国现代政治文化的他山之石。

  第二,增强公民有序政治参与的意识和能力。

  当今社会,组织政治参与的首要制度保证就是政党和政党体系,政党和政党制度是动员和保证公民有序政治参与的主要工具。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度框架下,民主党派的存在及其民主监督、参政议政职能的履行,能够为公民实现有序的政治参与拓宽了途径。

  要重视公民意识教育,建立以学校教育、家庭教育和社会教育为主要形式的立体网络,在教育各阶段实现公民意识教育的有机衔接,构建适合中国国情的公民意识终身教育体系,区分个体差异,根据不同类型、不同层次的公民选择不同的教育重点和方法。

  要推进政治文化建设,把它作为社会主义先进文化建设的重要内容,培养树立社会成员正确的政治认知、情感、态度和价值观,引导其走出对政治认识的误区,明确政治的时代内容及其与公民个人切身利益的关系,增强参与政治的自觉性和主动性。

  要提高公民文化素质,在全社会更加广泛地普及科学文化特别是哲学社会科学知识的宣传教育,为提高公民文化素质创造良好的社会条件,促进公民文化素质的逐步增强和持续发展,为扩大公民有序政治参与打下坚实基础。

  要通过经常性的政治参与实践来唤醒公民的权利意识,提高政治参与的技巧,积累政治参与的经验,发展政治参与的能力,体会政治参与的成效感。

  第三,提升执政党接受民主监督的自觉性。

  在多党合作的政治架构中,中国共产党作为执政党起着主导作用。民主监督是一个双向行为,它要靠监督者和被监督者双方共同努力来实现,执政党对待监督的态度对于监督实效具有决定性作用。因此,执政党接受民主党派民主监督的自觉性是提升民主监督实效的关键所在。

  要改善中国共产党的领导,自觉接受民主监督。民主监督对作为监督主体的民主党派来说是权利,对作为监督客体的中国共产党来说就是义务。中国共产党对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。这种领导的实质就是“带路”,是靠中国共产党正确的路线方针政策和思想政治工作、共产党员的先锋模范作用实现的。“为了坚持党的领导,必须努力改善党的领导”[8]。党委和政府要帮助民主党派解决其在民主监督工作中的问题和困难,提供经费、信息支持,帮助协调,通畅渠道。要树立起“和而不同”的观念,自觉清除实际存在并起着作用的“同而不和”的形而上学理念。要养成听取不同声音的习惯,自觉接受监督。实践证明,表面上一个声音、百分之百的拥护不是好事,而是坏事,因为它严重违反了客观规律。老一辈革命家鼓励民主党派提意见,并以豁达宽广的胸襟对待提不同意见者。毛泽东曾指出,对待民主人士“就是骂我们的,像龙云、梁漱溟、彭一湖之类,我们也要养起来,让他们骂,骂得无理,我们反驳,骂得有理,我们接受”[9],对民主人士,“我们要让他们唱对台戏,放手让他们批评。如果我们不这样做,就有点像国民党了”[10]。

  (二)强化民主党派的地位和作用,充分发挥民主监督职能

  民主党派在国家政治生活中的地位是中国历史条件所决定和在长期的革命以及社会主义建设的实践中形成的。在社会主义现代化建设新时期,民主党派在国家政权中是参政党,在中国共产党的领导下,参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。

  权力是一种普遍的社会现象。政治权力在人类社会的一切权力中,无疑是最重要的权力。政治权力是一种“政治主体为实现某种利益或原则而在实际的政治过程中体现出来的对一定政治客体的强制性的制约能力”[11] 。从政治监督学的角度看,我们不妨把政治权力看作是:由国家机关或政府机关的官员们掌握的决策权和执行权。政治权力失去制约和监督就可能被滥用,为了防止执政党和国家机关滥用手中的政治权力,民主党派可以对执政党的政治权力和执政方式进行有效的民主监督。

  第一,探求权力制约平衡,构建和谐政党关系。

  孟德斯鸠提出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[12] 。要正确处理好共产党的绝对领导与民主党派的相对独立性之间的平衡,这是完善我国民主监督机制的前提和基础。尝试适度分权,将共产党的无限领导权转变为有限领导权,即可以接受监督的领导权,并不是要以此来否定共产党的领导权。提高民主党派的相对独立性,进一步拓展其政治空间,使其监督作用的发挥能够得到制度上的保证,对于完善我国民主监督的机制则是绝对必要的。

  我国多党合作制度决定了共产党和民主党派之间在党际监督中良性互动的和谐关系,而不是西方竞争型政党体制下的对立和取代关系。民主党派民主监督要以政党关系和谐为前提,民主党派以共产党“诤友”的独特身份,对共产党及其国家权力进行监督,以实现国家的繁荣富强和维护共产党的执政地位为目的;民主党派民主监督要坚持四项基本原则,通过协商沟通、提出意见、批评、建议的方式进行政治监督。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针,其中“互相监督”始终放在社会主义政党关系中的重要位置,由于共产党处于领导和执政地位,所以要更加注重民主党派对共产党的监督,民主党派对共产党的民主监督就是双方“肝胆相照、荣辱与共”和谐关系的真实体现。政党关系和谐必然有助于权力良好运行,监督充分合理,社会协调发展。因此,民主党派民主监督体现出中国政党关系强大的社会整合力,共产党是社会整合的中坚力量,而民主党派则扩大了这种整合的边界和张力,双方彼此互利,协调发展。

  第二,加快民主法制建设,增强刚性约束力。

  法律是人类社会文明发展的产物,现代社会生活的规范和有序依赖于法律的引导和保障。法治代替人治是人类政治文明发展的潮流和趋向。民主党派民主监督得以有效进行需要一定的外部环境,这些外部环境是民主监督的牢固基础,离开了这些条件和基础,民主监督就成了无源之水、无本之木。实践证明,法制环境和法制精神是民主监督的一个重要环节保障。

  通过“软法”[13]推进民主党派民主监督实效性方面的功能和作用空间,主要表现为两大方面:其一,以软法理念和技术推动民主党派民主监督形式创新。一方面在软法理念指导下创新民主党派参与政府绩效评价制度、监察员制度、政府部门与民主党派对口联系制度等,另一方面运用软法的技术重构或完善某些监督载体,如以听证制度原理对座谈会实施改造,以回避制度原理对特约人员制度实施改造等。其二,以软法理念和技术健全民主党派民主监督程序。其主要是根据民主党派民主监督的逻辑结构,借助法的思维和技术构建和完善民主监督的信息机制、参与机制和反馈机制,特别是借鉴和拟制公法上的政府信息公开制度、人大代表身份保障制度、说明理由制度等,对民主党派民主监督的程序机制实施部分改造,增进民主监督实效。

  通过立法,明确民主党派民主监督的性质、对象、范围、内容、形式、方法等内容,明确民主党派民主监督的权利和职责,明确各级党委和政府接受监督和对监督作出反馈的责任,让民主监督上升为国家意志并具有强制执行力,使得有法可依,有法必依。通过制定《多党合作法》或者《民主监督法》,为民主党派民主监督乃至普通公民的监督提供必要的法制条件和保障。

  第三,建立监督协同机制,发挥监督整体作用。

  民主党派民主监督要在社会多元监督体系下发挥其政治有效性,就必须与社会多元监督体系相结合,同其他监督方式相辅相成,相互促进。中国共产党第十七次代表大会明确指出,要完善制约和监督机制,就要“落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效”[14]。因此,提升民主党派民主监督实效,应与其他监督方式进行横向合作,优势互补,形成监督合力,以达到单靠民主监督所不能达到的效果。

  民主监督与国家权力监督相结合,使其嵌入立法、行政和司法体系。民主党派成员担任各级人大代表,将民主评议结果作为人大评价一府两院工作的重要参考,在人大的权力监督中推动民主监督与人大权力监督相结合,在一定程度上改变了民主监督的非权力性,使软监督产生硬效力;民主党派成员担任特约人员,可以考虑在业务相近的部门之间实行特约人员交叉任职,这样既可解决“自己监督自己”的窘境,又能相对弥补监督知识上的不足。

  民主监督与群众监督相结合。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民。人民群众是国家的主人。通过广泛深入的宣传,强化群众监督意识,充分调动群众参与监督的积极性。完善群众监督机制,构筑群众监督平台,拓宽群众监督范围,创新群众监督方式。通过民主党派与人民群众的广泛联系,收集和反映基层和民间的意愿,进行归纳分析并提升为民主党派民主监督的内容,可以增强民主监督的广泛性,减少民主监督盲区。

  民主监督与舆论监督相结合,以电视、广播、报纸和网络媒体为实现形式,对各级党委、政府依法执政和党员领导干部履行职责,为政清廉等方面的情况进行监督。舆论监督具有时效快、成本低、震慑性大等特点,同时能为民主党派履职营造舆论监督氛围,新闻媒体可为民主党派搭建一个充分展示民主监督的平台。民主监督和舆论监督有机结合,可以扩大监督的影响力,提高监督的时效性,提升民主监督的制约力。

  (三)建立民主监督激励约束机制,增加民主监督内生动力

  监督是一种需要支付成本、承担风险、获得收益的行为。因此,监督动力=预期收益/(预期成本+预期风险)。提升民主党派民主监督实效,不仅要完善我国社会主义监督体系,还要建立激励约束机制,以利益来激发监督动力,以责任来强化监督动力,以机制来稳定监督动力。

  第一,完善考评指标体系,实行量化考核。

  考评激励是提升民主监督效能所必不可少的环节。在建立监督机制的基础上,实现权力与责任的统一,通过完善考评体系,增强民主监督的约束性和有效性。

  要建立民主监督考评机制,对民主监督的内容方式和处理结果,由统战或纪检监察部门定期组织考核评价,考评对象既包括民主监督的主体,也包括民主监督的客体,每年至少进行一次考评,考评结果应予上报和公布,并作为年终绩效考核评优的重要内容。

  要完善考核指标体系,就监督主体而言,在民主党派内部通过制定工作任务、目标分解、责任落实和年终考核等内容,主要考核其是否认真履行民主监督职能,监督质量如何;就监督客体而言,在其考核体系中加入有关接受民主党派民主监督的情况,对监督意见建议的落实是否做到认真回复。

  在具体的标准设置上,可采用量化指标的做法,各项内容应当赋分,考评时根据各项任务完成情况逐项打分。通过这种考评制度,给民主监督主体、客体均施加一定的压力,以强化民主监督的有效性。

  第二,建立监督奖惩制度,注重结果运用。

  基于年度工作民主监督方面的考评成绩,注重刚性运用考核结果,加强结果通报反馈,严格兑现奖惩,传递压力、激发动力。在开展民主监督过程中,对于敢讲真话,坚持真理,勇于监督,善于监督,取得监督实效,做出突出贡献的民主党派及其成员,特别是对在司法机关和政府部门等担任特约监督员、监察员、检察员、审计员、督导员的民主人士要大力鼓励,对其提出的富有针对性、实效性和引起广泛关注的意见建议给予物质和精神上的双重奖励,以此为民主监督工作的开展树立榜样,调动民主党派成员履职的积极性;对于自觉接受民主监督、虚心采纳民主党派意见、积极改进自身工作,避免重大工作失误的各级执政党组织和政府部门,应予以相应的表彰和奖励,以达到典型带动、整体推进民主监督工作的目的。将接受和办理民主监督情况纳入中共党委干部考核制度中,作为任免和奖惩干部时的参考。对民主党派民主监督的意见建议,要根据职能分工,落实到具体部门和责任人,并制定相应的奖惩制度。

  第三,实行责任追究制度,提高预期风险。

  实行责任追究制度,不但能够提高民主党派成员的专业精神,而且能够对执政党和政府产生应有的政治压力和制约作用。要制定问责细则,明确责任追究的原则、适用范围、责任承担、惩处方式等具体内容。实行无为问责制度,对于无正当理由,未完成民主监督的工作任务、不履行或未认真履行职责,影响民主监督效能的部门单位或责任人,应采取取消当年评优评先资格、诫勉谈话、通报批评、书面检查等方式予以问责,以达到惩戒的目的,提高预期风险。对民主党派履行民主监督职能进行打击报复的个别党组织或个人,要及时批评和改正,并追究责任人、“一把手”的责任。与群众问责和媒体问责相结合,构建务实有效的异体问责制。

  (转载自民建中央网站,作者系民建会员,湖南工大思想政治部副部长)



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